公安機關地域管轄具體規(guī)定及實務指引
【法律條文】
《程序規(guī)定》第十五條[公安機關的地域管轄分工]
刑事案件由犯罪地的公安機關管轄。如果由犯罪嫌疑人居住地的公安機關管轄更為適宜的，可以由犯罪嫌疑人居住地的公安機關管轄。
法律、司法解釋或者其他規(guī)范性文件對有關犯罪案件的管轄作出特別規(guī)定的，從其規(guī)定。
本條是關于公安機關的地域管轄分工的一般規(guī)定。
【條文釋義】
地域管轄，是指不同地區(qū)的公安機關之間對刑事案件管轄權的劃分。本條規(guī)定的是由公安機關立案偵查的案件應當由哪個地方的公安機關管轄的問題。
本條共分兩款。
第1款規(guī)定了刑事案件由犯罪地的公安機關管轄，這是劃分地域管轄的一般原則，也叫屬地管轄原則。但是，有些刑事案件由犯罪嫌疑人居住地的公安機關管轄可能更為適宜，在這種情況下，也可以由犯罪嫌疑人居住地的公安機關管轄。這一規(guī)定體現了原則性和靈活性相結合的立法精神，也便于和人民法院的審判管轄相銜接，有利于刑事訴訟活動的順利進行。
第2款規(guī)定了法律、司法解釋或者其他規(guī)范性文件對公安機關地域管轄規(guī)定的效力。
（1）關于涉稅犯罪案件的管轄，2004年2月19日公安部《公安機關辦理危害稅收征管刑事案件管轄若干問題的規(guī)定》作了特別規(guī)定；
（2）關于毒品犯罪案件的管轄，2007年12月18日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《辦理毒品犯罪案件適用法律若干問題的意見》作了特別規(guī)定；
（3）關于假幣犯罪案件的管轄，2009年9月15日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關于嚴厲打擊假幣犯罪活動的通知》作了特別規(guī)定；
（4）關于拐賣婦女、兒童犯罪案件的管轄，2010年3月15日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關于依法懲治拐賣婦女兒童犯罪的意見》作了特別規(guī)定；
（5）關于網絡賭博犯罪案件的管轄，2010年8月31日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關于辦理網絡賭博犯罪案件適用法律若干問題的意見》作了特別規(guī)定；
（6）關于侵犯知識產權犯罪案件的管轄，2011年1月10日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關于辦理侵犯知識產權刑事案件適用法律若干問題的意見》作了特別規(guī)定；
（7）關于流動性、團伙性、跨區(qū)域性犯罪案件的管轄，2011年4月11日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、工業(yè)和信息化部、國家安全部、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《關于辦理流動性團伙性跨區(qū)域性犯罪案件有關問題的意見》作了特別規(guī)定；
（8）關于外國人犯罪案件的管轄，2013年1月17日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部《關于外國人犯罪案件管轄問題的通知》作了特別規(guī)定；
（9）關于網絡犯罪案件的管轄，2014年5月4日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關于辦理網絡信息犯罪案件適用刑事訴訟程序若干問題的意見》作了特別規(guī)定；
（10）關于拒不執(zhí)行判決、裁定犯罪案件的管轄，2015年7月20日公布，2020年12月29日修正的最高人民法院《關于審理拒不執(zhí)行判決、裁定刑事案件適用法律若干問題的解釋》作了特別規(guī)定；
（11）關于電信網絡詐騙犯罪案件的管轄，2016年12月19日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關于辦理電信網絡詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》作了特別規(guī)定；
（12）關于經濟犯罪案件的管轄，2017年11月24日最高人民檢察院、公安部《關于公安機關辦理經濟犯罪案件的若干規(guī)定》作了特別規(guī)定。
根據本條規(guī)定，上述規(guī)范性文件中關于公安機關刑事案件管轄的內容依然適用。
【實務指引】
1.這里的“更為適宜”，一般是指：
（1）犯罪嫌疑人流竄作案，主要犯罪地難以確定，而居住地群眾更了解其犯罪情況的；
（2）犯罪嫌疑人在居住地民憤很大，當地群眾強烈要求在居住地進行審判的；
（3）可能對犯罪嫌疑人判處管制或者適用緩刑，應當在犯罪嫌疑人居住地執(zhí)行監(jiān)督、考察的。
2.幾種案件的管轄。
（1）傷害案件。
①輕傷（含）以下的傷害案件由公安派出所管轄。
②重傷及因傷害致人死亡的案件由公安機關刑事偵查部門管轄。
③傷情不明、難以確定管轄的，由最先受理的部門先行辦理，待傷情鑒定后，按上述規(guī)定移交主管部門辦理。
④被害人有證據證明的故意傷害（輕傷）案件，應當告知被害人可以直接向人民法院起訴。被害人要求公安機關處理的，公安機關應當受理。
⑤人民法院直接受理的故意傷害（輕傷）案件，因證據不足，移送公安機關偵查的，公安機關應當受理。
（2）拐賣婦女、兒童犯罪案件。
①拐賣婦女、兒童犯罪案件的犯罪地包括拐出地、中轉地、拐入地以及拐賣活動的途經地。
②犯罪嫌疑人或者被拐賣的婦女、兒童人數較多，涉及多個犯罪地的，可以移送主要犯罪地或者主要犯罪嫌疑人居住地的公安機關管轄。
③相對固定的多名犯罪嫌疑人分別在拐出地、中轉地、拐入地實施某一環(huán)節(jié)的犯罪行為，犯罪所跨地域較廣，全案集中管轄有困難的，可以由拐出地、中轉地、拐入地的公安機關對不同犯罪嫌疑人分別實施的拐出、中轉、拐入犯罪行為分別管轄。
（3）經濟犯罪案件。
①經濟犯罪案件由犯罪地的公安機關管轄。如果由犯罪嫌疑人居住地的公安機關管轄更為適宜的，可以由犯罪嫌疑人居住地的公安機關管轄。居住地，包括戶籍所在地、經常居住地。戶籍所在地與經常居住地不一致的，由經常居住地的公安機關管轄。經常居住地，是指公民離開戶籍所在地最后連續(xù)居住1年以上的地方，但是住院就醫(yī)的除外。
單位涉嫌經濟犯罪的，由犯罪地或者所在地公安機關管轄。所在地，是指單位登記的住所地。主要營業(yè)地或者主要辦事機構所在地與登記的住所地不一致的，主要營業(yè)地或者主要辦事機構所在地為其所在地。法律、司法解釋或者其他規(guī)范性文件對有關經濟犯罪案件的管轄作出特別規(guī)定的，從其規(guī)定。
非國家工作人員利用職務上的便利實施經濟犯罪的，由犯罪嫌疑人工作單位所在地公安機關管轄。如果由犯罪行為實施地或者犯罪嫌疑人居住地的公安機關管轄更為適宜的，也可以由犯罪行為實施地或者犯罪嫌疑人居住地的公安機關管轄。
上級公安機關必要時可以立案偵查或者組織、指揮、參與偵查下級公安機關管轄的經濟犯罪案件。對重大、疑難、復雜或者跨區(qū)域性經濟犯罪案件，需要由上級公安機關立案偵查的，下級公安機關可以請求移送上一級公安機關立案偵查。
幾個公安機關都有權管轄的經濟犯罪案件，由最初受理的公安機關管轄。必要時，可以由主要犯罪地的公安機關管轄。對管轄不明確或者有爭議的，應當協(xié)商管轄；協(xié)商不成的，由共同的上級公安機關指定管轄。主要利用通訊工具、互聯網等技術手段實施的經濟犯罪案件，由最初發(fā)現、受理的公安機關或者主要犯罪地的公安機關管轄。
②假幣犯罪案件的犯罪地包括犯罪預謀地、行為發(fā)生地、運輸假幣的途經地。假幣犯罪案件的犯罪嫌疑人居住地，還包括其臨時居住地。
③以竊取、收買等手段非法獲取他人信用卡信息資料后在異地使用的信用卡詐騙犯罪案件，可以由持卡人信用卡申領地的公安機關管轄。
④危害稅收征管犯罪案件。
a）逃稅案、逃避追繳欠稅案。納稅人根據法律、行政法規(guī)規(guī)定應當向稅務機關辦理稅務登記的，由稅務登記機關所在地縣級以上公安機關管轄。如果由納稅義務發(fā)生地公安機關管轄更為適宜的，可以由納稅義務發(fā)生地縣級以上公安機關管轄；納稅人根據法律、行政法規(guī)規(guī)定不需要向稅務機關辦理稅務登記的，由納稅義務發(fā)生地或其他法定納稅地縣級以上公安機關管轄。
b）扣繳義務人逃稅案。適用上述規(guī)定。
c）抗稅案。由抗稅行為發(fā)生地縣級以上公安機關管轄。
d）騙取出口退稅案。由騙取出口退稅地縣級以上公安機關管轄，其他涉案地公安機關予以配合。
e）虛開增值稅專用發(fā)票、用于騙取出口退稅、抵扣稅款發(fā)票案。為他人虛開案件，由開票企業(yè)稅務登記機關所在地縣級以上公安機關管轄；為自己虛開案件、讓他人為自己虛開案件，由受票企業(yè)稅務登記機關所在地縣級以上公安機關管轄；介紹他人虛開案件，可以與為他人虛開案件、讓他人為自己虛開案件并案處理。自然人實施的上述虛開案件，由虛開地縣級以上公安機關管轄。為他人虛開、為自己虛開、讓他人為自己虛開、介紹他人虛開等幾種情況交織在一起，且?guī)讉€公安機關都有權管轄的，由最初受理的公安機關管轄；必要時，由票源集中地或虛開行為集中企業(yè)的稅務登記機關所在地縣級以上公安機關管轄。
f）偽造增值稅專用發(fā)票案，非法制造用于騙取出口退稅、抵扣稅款發(fā)票案，非法制造發(fā)票案。由偽造地、非法制造地縣級以上公安機關管轄。
g）出售偽造的增值稅專用發(fā)票案，購買偽造的增值稅專用發(fā)票案，出售非法制造的用于騙取出口退稅、抵扣稅款發(fā)票案，出售非法制造的發(fā)票案。由出售地、購買地縣級以上公安機關管轄；在辦理案件過程中，發(fā)現偽造地、非法制造地的，由最初受理的公安機關管轄，偽造地、非法制造地公安機關予以配合。由偽造地、非法制造地公安機關管轄更為適宜的，可以將案件移交偽造地、非法制造地縣級以上公安機關管轄。
h）非法出售增值稅專用發(fā)票案，非法購買增值稅專用發(fā)票案，非法出售用于騙取出口退稅、抵扣稅款發(fā)票案，非法出售發(fā)票案。由出售地、購買地縣級以上公安機關管轄。由最初受理的公安機關管轄更為適宜的，由最初受理的公安機關管轄；必要時，可以將案件移交票源集中地縣級以上公安機關管轄。
（4）毒品案件。
①毒品犯罪案件犯罪地包括犯罪預謀地，毒資籌集地，交易進行地，運輸途經地，毒品生產地，毒資、毒贓和毒品的藏匿地、轉移地，走私或者販運毒品的目的地以及犯罪嫌疑人被抓獲地等。
②對懷孕、哺乳期婦女走私、販賣、運輸毒品案件，查獲地公安機關認為移交其居住地公安機關管轄更有利于采取強制措施和查清犯罪事實的，可以報請共同的上級公安機關批準，移送犯罪嫌疑人居住地公安機關辦理，查獲地公安機關應當繼續(xù)配合。
③毒品犯罪案件犯罪嫌疑人居住地還包括其臨時居住地。
（5）網絡賭博案件。
①網絡賭博案件的犯罪地包括賭博網站服務器所在地、網絡接入地，賭博網站建立者、管理者所在地，以及賭博網站代理人、參賭人實施網絡賭博行為地。
②公安機關對管轄權有爭議的，應本著有利于查清犯罪事實、有利于訴訟的原則，認真協(xié)商解決。經協(xié)商無法達成一致的，報共同的上級公安機關指定管轄。對即將偵查終結的跨省（自治區(qū)、直轄市）重大網絡賭博案件，必要時可由公安部商最高人民法院和最高人民檢察院指定管轄。
（6）侵犯知識產權犯罪案件。
①侵犯知識產權犯罪案件（包括侵犯知識產權同時構成生產、銷售偽劣商品犯罪案件）的犯罪地包括侵權產品制造地、儲存地、運輸地、銷售地，傳播侵權作品、銷售侵權產品的網站服務器所在地、網絡接入地、網站建立者或者管理者所在地，侵權作品上傳者所在地，權利人受到實際侵害的犯罪結果發(fā)生地。
②對不同犯罪嫌疑人、犯罪團伙跨地區(qū)實施的涉及同一批侵權產品的制造、儲存、運輸、銷售等侵犯知識產權犯罪行為，符合并案處理要求的，有關公安機關可以并案偵查。
（7）恐怖活動犯罪案件。
①地域管轄、辦案協(xié)作。
a）對涉及新疆“三股勢力”的恐怖活動犯罪，犯罪地公安機關應當依法立案偵查。如遇特殊情況，需要由犯罪嫌疑人居住地公安機關管轄的，由公安部反恐怖部門協(xié)調解決。
b）遇有語言不通或者其他偵查困難情形，立案地公安機關可以請求有關地方公安機關派員給予協(xié)助配合。
c）辦理恐怖活動犯罪案件需要異地公安機關協(xié)助采取強制措施的，立案地公安機關應當辦理有關法律手續(xù)，有關地方公安機關應當積極予以協(xié)助。
②跨區(qū)域犯罪和指定管轄。
a）跨區(qū)域實施的恐怖活動犯罪案件，應當由立案地公安機關統(tǒng)一組織實施案件辦理工作。
b）多個地方公安機關立案偵查的，必要時由共同的上級公安機關指定一個地方公安機關管轄。在上級公安機關作出指定管轄決定前，原立案地公安機關不得停止偵查。
c）上級公安機關指定管轄的公安機關，不得自行將案件移送其他公安機關管轄。
（8）黑社會性質組織犯罪案件。
①并案偵查。公安機關偵查黑社會性質組織犯罪案件時，對黑社會性質組織及其成員在多個地方實施的犯罪，以及其他與黑社會性質組織犯罪有關的犯罪，可以依照法律和有關規(guī)定并案偵查。對案件管轄有爭議的，由共同的上級公安機關指定管轄。
②提級管轄、指定管轄。公安機關根據案件情況和需要，可以依法對黑社會性質組織犯罪案件提級管轄或者指定管轄。
（9）流動性、團伙性、跨區(qū)域性犯罪案件。
①流動性、團伙性、跨區(qū)域性犯罪案件中的犯罪行為發(fā)生地，包括被害人接到詐騙、敲詐勒索電話、短信息、電子郵件、信件、傳真等犯罪信息的地方，以及犯罪行為持續(xù)發(fā)生的開始地、流轉地、結束地。
②犯罪結果發(fā)生地，包括被害人向犯罪嫌疑人指定的賬戶轉賬或存款的地方，以及犯罪所得的實際取得地、藏匿地、轉移地、使用地、銷售地。
③并案偵查。有下列情形之一的，主辦地公安機關可以依照法律和有關規(guī)定對全部人員和全部案件并案偵查：
a）一人在兩個以上縣級行政區(qū)域作案的；
b）一人在一地利用電話、網絡、信件等通訊工具和媒介以非接觸性的方式作案，涉及兩個以上縣級行政區(qū)域的被害人的；
c）兩人以上結伙在兩個以上縣級行政區(qū)域共同作案的；
d）兩人以上結伙在一地利用電話、網絡、信件等通訊工具和媒介以非接觸性的方式共同作案，涉及兩個以上縣級行政區(qū)域的被害人的；
e）三人以上時分時合，交叉結伙在兩個以上縣級行政區(qū)域作案的；
f）跨區(qū)域實施的涉及同一犯罪對象的盜竊、搶劫、搶奪、詐騙、敲詐勒索以及掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益行為的。
【參考規(guī)定】
1.《中華人民共和國刑事訴訟法》第25條。
2.《關于辦理流動性團伙性跨區(qū)域性犯罪案件有關問題的意見》（2011年4月11日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部工業(yè)和信息化部、國家安全部、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會公通字〔2011〕14號印發(fā)）。
