公安職能的重新定位問題（二）
公安偵查的外部制約機制問題
迄今為止，公安機關(guān)作為我國主要偵查機關(guān)，承擔著大多數(shù)刑事案件的立案偵查工作。為防止公安機關(guān)濫用立案偵查權(quán)力，我國法律確立了一些外部制約機制。
首先，對于公安機關(guān)的立案偵查活動，檢察機關(guān)可以實施訴訟監(jiān)督。對于公安機關(guān)應當立案而不立案，或者不應當立案而立案的，可以要求其說明理由，對理由不成立的，可以通知其糾正相關(guān)決定。
而對于公安機關(guān)的偵查活動，檢察機關(guān)還可以進行全方位的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)存在違法情形的，可以責令其加以糾正。
其次，對于公安機關(guān)提請報捕的案件，檢察機關(guān)可以審查逮捕，對于不符合逮捕條件的案件，可以作出不批準逮捕的決定。
再次，對于公安機關(guān)偵查終結(jié)的案件，檢察機關(guān)可以進行全面審查，發(fā)現(xiàn)事實不清、證據(jù)不足的案件，可以退回補充偵查，對于偵查活動存在違反法律程序的案件，檢察機關(guān)可以排除非法證據(jù)。
最后，在法庭審判階段，法院遇有偵查行為存在非法取證情形的，可以啟動非法證據(jù)排除程序，對偵查行為的合法性進行司法審查，通過初步審查和正式調(diào)查程序，促使偵查人員接受司法審查，或者出庭說明情況，必要時將非法證據(jù)予以排除。
此外，在2018年監(jiān)察體制改革完成之后，我國檢察機關(guān)仍然保留了部分職務犯罪案件偵查權(quán)，對于公安機關(guān)實施的刑訊逼供、非法拘禁等違法偵查行為，發(fā)現(xiàn)其涉嫌犯罪的，可以直接加以立案，啟動刑事偵查程序。這種對公安機關(guān)偵查人員立案偵查權(quán)的保留，在一定程度上構(gòu)成了制約公安機關(guān)偵查活動的外部機制。
盡管我國法律已經(jīng)初步建立了針對公安機關(guān)偵查活動的外部制約機制，但是，這種機制還是很不完善的，為一些公安機關(guān)或者偵查人員濫用偵查權(quán)力留下了較大的空間。這種制約機制的不完善主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是公安機關(guān)的立案偵查活動不受檢察機關(guān)的指導或者引導，成為脫離訴訟軌道的訴訟行為，既無法服務于公訴的需要，也不受公訴標準的制約。早在上個世紀90年代，最高人民檢察院就曾倡導過一場“公訴引導偵查”的改革試驗。
這場改革試驗盡管取得了一些積極的成效，卻由于沒有及時被納入司法體制改革的整體框架之中，而最終沒有取得成功。如今，公安機關(guān)的立案偵查活動依然游離于檢察機關(guān)的控制之外，無論是立案還是不立案，無論是移送起訴還是撤銷案件，公安機關(guān)立案偵查的進程無法受到檢察機關(guān)的指導和指引。
這一方面導致檢察機關(guān)失去了對刑事案件訴訟程序啟動和進程的控制，另一方面也使得公安機關(guān)的偵查質(zhì)量也無法受到檢察機關(guān)的同步監(jiān)控。
其實，按照刑事訴訟的基本規(guī)律，檢察機關(guān)才是國家公訴機關(guān)，承擔著追訴犯罪的使命，公安機關(guān)在刑事訴訟中只是檢察機關(guān)的輔助機關(guān)，公安機關(guān)的偵查充其量只是公訴的預備或準備活動。
公安機關(guān)在立案和偵查方面不受檢察機關(guān)的指導和指引，最終會導致整個偵查活動無法服務于檢察機關(guān)公訴的需要，既難以達到公訴所要求的證據(jù)要求和證明標準，也無法維持基本的法制化水平。
二是公安機關(guān)所采取的強制措施，除了逮捕以外，都沒有被納入司法審查的軌道。目前，公安機關(guān)所采取的拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住和刑事拘留，都是由公安機關(guān)自己決定實施，自行加以授權(quán)，并自行執(zhí)行的。這必然導致公安機關(guān)只考慮辦案的需要和調(diào)查取證的便利，而不會顧及嫌疑人基本權(quán)利的保障，并因此出現(xiàn)濫用強制措施問題。
例如，一些公安機關(guān)動輒采取連續(xù)拘傳措施，使拘傳變成變相羈押措施；一些公安機關(guān)濫用取保候?qū)彺胧谪熈钕右扇死U納保證金之后，不再將保證金予以退還；一些公安機關(guān)濫用監(jiān)視居住措施，將嫌疑人長時間地關(guān)押在指定監(jiān)視居住場所，使得監(jiān)視居住變成事實上的變相羈押。
除此以外，公安機關(guān)對于刑事拘留更是普遍存在濫用情況，將這種本來屬于在情況緊急時臨時采用的強制措施，變成一種常規(guī)化的人身自由剝奪措施，成為逮捕前的必經(jīng)程序。
同時，刑事訴訟法本來只對那些存在“流竄作案”、“結(jié)伙作案”、“多次作案”嫌疑的人，確立了37天的刑事拘留期限，但在司法實踐中，公安機關(guān)普遍將所有嫌疑人的刑事拘留都延長到37天，造成刑事拘留期限的普遍濫用。
三是公安機關(guān)所采取的強制性偵查行為，既不受檢察機關(guān)的司法審查，也不受法院的司法授權(quán)，而完全成為自行決定、自行延長、自行實施的訴訟行為。
為了調(diào)查取證的需要，刑事訴訟法賦予公安機關(guān)大量的強制性偵查權(quán)，使得該機關(guān)可以依法限制個人的財產(chǎn)、隱私以及人身自由。
例如，公安機關(guān)可以采取查封、扣押、凍結(jié)、拍賣、變現(xiàn)等限制財產(chǎn)權(quán)的偵查措施，甚至可以將上述財產(chǎn)直接加以處置；公安機關(guān)可以對個人采取搜查、扣押等偵查措施，直接侵入公民的住宅、辦公室、汽車、電腦或通訊系統(tǒng)；公安機關(guān)還可以采取限制出境、發(fā)布通緝令等措施，限制嫌疑人的人身自由……
由于不受檢察機關(guān)的司法審查，公安機關(guān)在實施上述措施時就無法接受像審查逮捕那樣的審查批準過程；由于不受法院的司法授權(quán)，公安機關(guān)在采取這些措施時，也無法獲取法院的授權(quán)令或許可令。
這些措施盡管形式上也會經(jīng)過公安機關(guān)負責人的“審批”，但這種來自本機關(guān)內(nèi)部的審批機制經(jīng)常是流于形式的，或者只是服務于調(diào)查取證的需要。
四是公安機關(guān)對于技術(shù)偵查措施的使用，既不接受檢察機關(guān)的司法審查，也沒有經(jīng)過法院的司法授權(quán)，存在著出現(xiàn)濫用的可能性。目前，刑事訴訟法賦予公安機關(guān)采取秘密偵查、控制下交付以及誘惑偵查等技術(shù)偵查措施。
其中，秘密偵查是一種極為特殊的同步偵查措施，包括記錄監(jiān)控、行蹤監(jiān)控、通信監(jiān)控、場所監(jiān)控等多種偵查手段，會對嫌疑人的個人隱私造成程度不同的侵犯。但是，這些措施只需要經(jīng)過公安機關(guān)內(nèi)部的審批即可實施，不接受檢察機關(guān)的司法審查，更不經(jīng)過法院的司法授權(quán)。
司法實踐的經(jīng)驗表明，公安機關(guān)為了偵查案件的需要和便利，可以對任何人隨時采取諸如電話監(jiān)聽、電子郵件監(jiān)控、手機短信、微信監(jiān)控等措施，造成一種人人自危的局面。這顯然不符合依法治國的基本要求。
為了防止偵查權(quán)力的濫用，為了實現(xiàn)“將權(quán)力關(guān)入牢籠”的治國理念，有必要認真考慮健全公安偵查的外部制約機制問題，并將其納入公安體制改革的整體框架之中。
尤其是在監(jiān)察體制改革完成之后，各級監(jiān)察委員會獲得了對絕大多數(shù)公職人員職務犯罪的偵查權(quán)，對職務犯罪案件的立案偵查已經(jīng)不再是檢察機關(guān)的主要使命。
作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)需要對自己的法律職能和監(jiān)督方式進行重新定位，將偵查監(jiān)督作為未來訴訟監(jiān)督的重中之重。
為此，可以考慮在審查批準逮捕的基礎上，將公安機關(guān)的其他強制措施納入檢察機關(guān)審查批準機制中，將公安機關(guān)的強制性偵查行為和技術(shù)偵查行為都納入司法審查的范圍。
至少，由相對中立的檢察機關(guān)負責對上述強制措施和偵查行為的審查批準，要比公安機關(guān)的內(nèi)部審批，更有利于督促公安機關(guān)嚴格依法辦案，避免偵查權(quán)力的濫用。
與此同時，為保證國家公訴權(quán)的統(tǒng)一實施，貫徹國家追訴原則，有必要考慮重新啟動“公訴引導偵查”的改革試驗，將公安機關(guān)的立案和偵查活動納入公訴的軌道之中。唯有如此，才能真正督促公安偵查人員遵守法律程序，嚴格掌握辦案質(zhì)量，以公訴標準作為檢驗偵查質(zhì)量的唯一標準，并將公訴的最終成功作為衡量偵查成功的唯一標志。
審判中心主義改革對公安偵查活動的影響
自2014年以來，推進“以審判為中心的訴訟制度改革”成為我國司法體制改革的重要組成部分。所謂“以審判為中心的訴訟制度”的設想，又可以簡稱為“審判中心主義”，主要意圖在于突出審判程序在刑事訴訟中的中心地位，強調(diào)所有定罪的證據(jù)和事實都要經(jīng)過法庭上的舉證、質(zhì)證和辯論，裁判理由形成于法庭上，將偵查、審查起訴的證據(jù)標準統(tǒng)一到法院裁判的標準上，確保偵查和審查起訴的案件事實證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗。
但是，要實現(xiàn)這種審判中心主義改革的設想，避免這種改革流于空想，就要認真研究相關(guān)的制約因素，分析相關(guān)的體制障礙。其中，我國刑事訴訟制度所具有的“偵查中心主義”構(gòu)造，就屬于阻礙審判中心主義改革實現(xiàn)的關(guān)鍵因素。
在這種構(gòu)造中，公安機關(guān)存在著一種“偵查破案”的概念，也就是將檢察機關(guān)批準逮捕視為偵查破案的主要標志，也視為刑事追訴活動成功的象征。而在檢察機關(guān)作出批準逮捕的決定后，公安機關(guān)對本案的偵查活動基本宣告結(jié)束，在剩余的偵查羈押期間，公安機關(guān)主要從事深挖余罪、擴大偵查“戰(zhàn)果”的活動。
在將案件移送檢察機關(guān)審查起訴，尤其是檢察機關(guān)提起公訴之后，公安機關(guān)通常認為以后的訴訟活動都無非是對偵查結(jié)果的審查和確認而已。偵查人員既沒有繼續(xù)參與訴訟活動的必要，其偵查結(jié)果也不受法庭審判的檢驗。
在偵查中心主義構(gòu)造的影響下，公安機關(guān)將檢察機關(guān)的逮捕數(shù)和逮捕率作為考核偵查人員的重要指標。
除非法院對案件最終做出無罪判決，否則，法庭審判的結(jié)果對公安機關(guān)難以產(chǎn)生較大影響。甚至就連法院對偵查行為的合法性做出否定評價，直至作出排除非法證據(jù)的裁決，也不會對公安機關(guān)的偵查工作產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。
與此同時，由于將檢察機關(guān)批準逮捕視為偵查破案的標志，公安機關(guān)對于法院審判的權(quán)威性難以產(chǎn)生基本的尊重，對于諸如“唯有生效裁判才能確定被告人有罪”的觀念難以接受。
結(jié)果，在只要檢察機關(guān)批準逮捕，公安機關(guān)就可以采取一系列旨在將嫌疑人加以“犯罪標簽化”的各種社會評價。例如，在檢察機關(guān)批準逮捕后，一些地方公安機關(guān)仍然在組織所謂的“公開逮捕大會”，或者召開“發(fā)還涉案財物大會”，將被逮捕的嫌疑人視為犯罪人，將本來處于不確定狀態(tài)的涉案財物視為“贓款贓物”。
又如，在檢察機關(guān)批準逮捕后，一些公安機關(guān)經(jīng)常召開立功嘉獎大會，對所謂“破案有功”的偵查人員進行公開獎勵，要么提高偵查人員的行政職務和工資待遇，要么為其記功，或者進行其他表彰。
再如，在檢察機關(guān)批準逮捕之后，公安機關(guān)有時還會通過民政部門向政府進行申報，使得那些受到“犯罪人”侵害的公務人員被宣告為“革命烈士”，從而為被害人戴上政治上的光環(huán)。還有，在檢察機關(guān)批準逮捕之后，一些公安機關(guān)還經(jīng)常會發(fā)布“新聞通稿”，在新聞媒體上報道偵查破案的全部過程，不僅使嫌疑人的“犯罪過程”得到公開披露，而且還對嫌疑人進行“妖魔化”報道，對其“犯罪行為”加以定性。
要真正推進以審判為中心的訴訟制度改革，就必須真正走出偵查中心主義的泥沼，消除偵查對法庭審判的決定性影響。為此，應當將法庭審判視為刑事訴訟的中心階段，用法庭審判的標準來檢驗偵查和公訴工作，樹立偵查成功取決于公訴成功的理念。這一點應當成為公安體制改革的重要課題。
首先，應當確立“大偵查“的觀念，拋棄過時落伍的“偵查破案”概念。無論是檢察機關(guān)批準逮捕，還是公安機關(guān)偵查終結(jié)，抑或是檢察機關(guān)提起公訴，都只具有程序上的意義，標志著國家刑事追訴行動向前進入了另一個階段。公安機關(guān)的偵查應當屬于一種公訴輔助活動，應當服務于公訴活動的需要。
為此，公安機關(guān)不僅在立案之后應當按照公訴的標準展開調(diào)查取證活動，而且在檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)案件事實不清、證據(jù)不足，將案件退回補充偵查的，也應按照要求進行必要的補充偵查活動，以便達到公訴的要求。
甚至在案件進入法庭審判階段之后，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)案件存在重大證據(jù)缺陷，并申請法院延期審理之后，公安機關(guān)也應繼續(xù)服從檢察機關(guān)的指令，對案件進行必要的補充偵查活動，以滿足檢察機關(guān)提起公訴所要求的證據(jù)水準。
不僅如此，在法庭開庭審理過程中，遇有被告方對偵查過程和結(jié)果提出質(zhì)疑的情形，公安機關(guān)也應派員出庭作證，以便維護其偵查的權(quán)威性。這樣，公安機關(guān)的“偵查”就不再僅僅被視為一個狹隘的“偵查階段”或“偵查程序”，而應成為貫穿于刑事訴訟始終的一種協(xié)助性追訴活動，成為公訴活動的必要輔助或者補充。
其次，逮捕應當被回歸強制措施的本來意義，檢察機關(guān)批準逮捕不應成為衡量偵查成功的標志。公安機關(guān)將逮捕數(shù)和逮捕率列為對偵查人員加以考核的標準，這本身是極為荒謬的，既違背基本的訴訟規(guī)律，也缺乏基本的科學依據(jù)。
根據(jù)司法實踐的經(jīng)驗，檢察機關(guān)作出批準逮捕決定后，法院照樣會作出無罪判決，甚至檢察機關(guān)本身也會發(fā)現(xiàn)原來的逮捕決定是不必要的，或者盡管當初具有逮捕必要性，但后來沒有繼續(xù)羈押的必要性，并因此作出變更強制措施的決定。但這種決定對于法院是否作出有罪判決并沒有必然的影響。
有鑒于此，檢察機關(guān)作出批準逮捕的決定，僅僅意味著一種最嚴厲強制措施的采取，而不意味著被告人有罪的成立。最終決定被告人是否構(gòu)成犯罪的，還是法院的生效判決。因此，偵查是否成功，應當由法院經(jīng)過開庭審理和作出生效判決來加以檢驗。
再次，在檢察機關(guān)提起公訴之后，公安機關(guān)的偵查工作應當接受法庭的雙重檢驗：一是證據(jù)要求和定罪標準的實體檢驗；二是偵查程序合法性的檢驗。
在前一方面，檢察機關(guān)要通過逐一出示偵查人員收集的證據(jù)，來證明所指控的犯罪事實已經(jīng)得到證明。
在被告方的參與下，法庭要對檢察機關(guān)的舉證進行全面審查核實，以確定指控是否達到了事實清楚、證據(jù)確實充分的最高證明標準。
而在后一方面，法院還要根據(jù)被告方的請求，對偵查行為的合法性加以審查，發(fā)現(xiàn)偵查人員可能存在違法偵查行為的，還要責令公訴方承擔證明責任，并要求其對此的證明達到排除合理懷疑的程度。
為支持檢察機關(guān)的公訴工作，公安機關(guān)應當委派偵查人員出庭作證，一來對偵查行為的合法性作出說明，二來對檢察機關(guān)的公訴工作加以支持和協(xié)助。
最后，在法院作出生效裁判之前，公安機關(guān)不得對嫌疑人作出任何會使人產(chǎn)生有罪預斷的社會的、政治的或經(jīng)濟的評價。
公安機關(guān)以檢察機關(guān)批準逮捕為標志，所采取的諸如召集公開逮捕大會、發(fā)還涉案財物大會、立功嘉獎大會以及將被害人申報為烈士、對嫌疑人加以公開“妖魔化”報道等各項舉動，都屬于破壞法制的行為，既違背無罪推定的基本要求，也會阻礙審判中心主義改革的實現(xiàn)。
結(jié)論
隨著司法體制改革的深入推進，我國司法制度的整體面目發(fā)生的重大變化。但是，在這一系列司法變革過程中，公安體制改革受到了不應有的忽略，并沒有被納入整個國家司法體制改革的框架之中。公安體制的改革可謂千頭萬緒。
但從根本上說，將公安機關(guān)的法律職能定位為治安維護和刑事偵查，是未來公安體制改革的基本著眼點。
考慮到公安機關(guān)集中行使了治安處罰權(quán)和刑事偵查權(quán)，而在實踐中經(jīng)常出現(xiàn)治安處罰權(quán)和刑事偵查權(quán)的雙重濫用問題，因此，我們有必要認真對待這兩項法律職能的銜接問題。
而公安機關(guān)的普通行政處罰權(quán)，要受到有效的控制并符合法治精神，也只有在擴大適用行政聽證程序的前提下，對其救濟方式進行徹底改革，尤其是要將傳統(tǒng)的“民告官”機制，改造成“官告民”方式，使得公安機關(guān)的行政處罰權(quán)真正被納入司法審查的軌道。
在刑事偵查方面，在現(xiàn)行的檢察機關(guān)實施訴訟監(jiān)督和法院事后司法審查的基礎上，還應健全對公安機關(guān)偵查工作的外部制約機制，將檢察機關(guān)的司法審查擴大到所有強制措施、強制性偵查行為以及技術(shù)偵查手段層面。
與此同時，在推進以審判為中心主義的訴訟制度改革過程中，還應從實質(zhì)上解決偵查中心主義構(gòu)造的消極影響，將法庭審判確立為檢驗偵查工作成效的唯一場合，將公訴的成功視為偵查成功的唯一標志。
當然，在公安機關(guān)法律職能的定位方面，任何制度設計或改革方案的提出，都可能帶有一定的主觀性。
但是，我國公安體制中存在的問題及其所產(chǎn)生的消極后果，卻是客觀存在的，也是值得我們給予高度重視的。
為保證司法體制改革的整體協(xié)同推進，至少為避免其他方面的改革不因公安體制改革的滯后而受到消極的影響，我們應當認真思考困擾這一領域體制改革的主要因素，找到阻礙這一體制改革向前推進的障礙，并采取一種“與時俱進”的思維，推動這一領域的改革也能得到真正啟動，并取得積極的效果。
