【實務(wù)】如何認(rèn)定公款旅游行為
黨的十九大對作風(fēng)建設(shè)作出新的戰(zhàn)略部署，強調(diào)堅持以上率下，鞏固拓展落實中央八項規(guī)定精神成果，繼續(xù)整治“四風(fēng)”問題，堅決反對特權(quán)思想和特權(quán)現(xiàn)象。各級黨組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)始終扭住“四風(fēng)”不放，一個節(jié)點一個節(jié)點抓，持續(xù)釋放執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)的強烈信號。在這種強烈高壓態(tài)勢下，明目張膽的公款旅游得到了有效遏止，但公款旅游存在隱形變異的新動向。
《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百零五條對公款旅游違紀(jì)行為及其適用的處分種類幅度作出規(guī)定，該條緊盯隱形變異新問題新表現(xiàn)，細(xì)化相關(guān)規(guī)定要求，將執(zhí)紀(jì)實踐中常見的改變公務(wù)行程，借機(jī)旅游；參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動，借機(jī)旅游等違紀(jì)行為納入紀(jì)律處分的范疇。
一、違規(guī)公款旅游的違紀(jì)構(gòu)成
（一）違紀(jì)客體
《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》將違規(guī)公款旅游放在違反廉潔紀(jì)律行為章節(jié)中作出規(guī)定[1]，因此該行為與違反廉潔紀(jì)律行為的違紀(jì)客體是相同的，即公職人員在從政、用權(quán)過程中的職務(wù)廉潔性，因此本違紀(jì)行為所侵犯的主要客體是職務(wù)行為的廉潔性。公款旅游同時反映出某些黨員干部公私不分、損公肥私，其本質(zhì)是揮霍浪費公款，因此其還侵犯了公款管理制度。
(二)違紀(jì)客觀方面
依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的相關(guān)規(guī)定，本違紀(jì)行為客觀方面主要有以下幾種表現(xiàn)形式：
一是公款旅游或者以學(xué)習(xí)培訓(xùn)、考察調(diào)研、職工療養(yǎng)等為名變相公款旅游。如四川省邛崍市某村支部書記孫某某分兩次組織“村兩委”干部葉某、楊某某等7人以考察都江堰市新村建設(shè)、周邊農(nóng)家樂發(fā)展為名到青城山景區(qū)、邛崍竹溪湖等景區(qū)旅游，兩次旅游開支公款共計5561元，上述費用均從該村辦公經(jīng)費中列支[2]。孫某某就是借考察之名公款旅游，后受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分。
二是改變公務(wù)行程，借機(jī)旅游。如我們查辦的某村黨支部書記程某某違規(guī)公款旅游案，2018年8月，某鄉(xiāng)黨委同意該村黨支部書記程某某組織該村黨員、村兩委干部赴江蘇華西村進(jìn)行“村莊改造學(xué)習(xí)考察”，程某某沒有按照審批規(guī)定線路行走，擅自改變行程，借機(jī)赴蘇州等地景區(qū)游玩，產(chǎn)生的費用共計5850元在村集體賬戶報銷。程某某還存在其他違紀(jì)問題，后受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分。
三是參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動，借機(jī)旅游。
四是以考察、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、研討、招商、參展等名義變相用公款出國(境)旅游。
(三)違紀(jì)主體
本違紀(jì)行為的主體是特殊主體，既包括從事公務(wù)的黨員干部，同時也包括農(nóng)村等基層組織的黨員干部。如果黨組織有本違紀(jì)行為的，應(yīng)當(dāng)追究直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者的紀(jì)律責(zé)任。
(四)違紀(jì)主觀方面
本違紀(jì)行為在主觀方面是故意，即行為人明知自己實施的行為是公款旅游、變相公款旅游，借機(jī)公款旅游或變相用公款出國(境)旅游，仍實施該行為。
二、相關(guān)概念
(一)公款旅游
公款旅游是指毫無遮攔、明目張膽地組織單位員工集體去外地旅游，并用公款支付旅游產(chǎn)生費用的行為。
(二)公款
《刑法》第九十一條規(guī)定的公共財物包括國有財產(chǎn)、勞動群眾集體所有的財產(chǎn)和用于扶貧和其他公益事業(yè)的社會捐助或者專項基金的財產(chǎn)。
其中國有財產(chǎn)指國家機(jī)關(guān)、國有公司、國有企業(yè)、國有事業(yè)單位和人民團(tuán)體所有的財產(chǎn)；勞動群眾集體組織的財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，如村集體經(jīng)濟(jì)組織的財產(chǎn)；公款屬于公共財產(chǎn)的特殊形式，結(jié)合相關(guān)規(guī)定，這里的公款是指國家和集體所有的貨幣資金以及由國家和集體管理、使用的私人所有的貨幣資金，不包括國家和集體所有的其他公共財產(chǎn)。
公款既包括國家機(jī)關(guān)、國有公司、國有企業(yè)、國有事業(yè)單位和人民團(tuán)體所有的貨幣資金，也包括農(nóng)村基層組織所有的貨幣資金。如果不是動用公款進(jìn)行旅游的，則不能構(gòu)成該違紀(jì)行為，如果符合其他違紀(jì)構(gòu)成，則應(yīng)以相應(yīng)的違紀(jì)行為定性量紀(jì)。
引申：《最高人民檢察院關(guān)于國家工作人員挪用非特定公物能否定罪的請示的批復(fù)》(高檢發(fā)釋字〔2000〕1號)規(guī)定，《刑法》第三百八十四條規(guī)定的挪用公款罪中未包括挪用非特定公物歸個人使用的行為，對該行為不以挪用公款罪論處。如構(gòu)成其他犯罪的，依照刑法的相關(guān)規(guī)定定罪處罰。因此挪用“公款”以外的其他公物的行為，不能成為挪用公款罪的處罰對象。
(三)以學(xué)習(xí)培訓(xùn)、考察調(diào)研、職工療養(yǎng)等為名變相公款旅游
以學(xué)習(xí)培訓(xùn)、考察調(diào)研、職工療養(yǎng)等為名變相公款旅游，是指以外出學(xué)習(xí)培訓(xùn)、考察調(diào)研、職工療養(yǎng)為名，行公款旅游之實，主要是指沒有進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)、考察調(diào)研，卻到風(fēng)景名勝、旅游景點進(jìn)行游覽觀光活動，或者把游山玩水當(dāng)成主業(yè)，把工作淪為副業(yè)。
(四)改變公務(wù)行程，借機(jī)旅游
改變公務(wù)行程，借機(jī)旅游是指在正常合規(guī)的公務(wù)出差中，擅自改變公務(wù)活動的路線、行程，借機(jī)到一些風(fēng)景名勝、旅游景點進(jìn)行游覽觀光活動，并用公款報銷產(chǎn)生的費用。
三、與相關(guān)違紀(jì)違法行為的區(qū)分
(一)參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動，借機(jī)旅游與接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的旅游
參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動，借機(jī)旅游是公款旅游的隱形變異形態(tài)，一些黨員干部借著參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動之機(jī)，進(jìn)行公款旅游，所花費的費用由這些企業(yè)和下屬單位支付。這種行為雖沒有在自己的單位報銷旅游產(chǎn)生的費用，而放在管理企業(yè)和下屬單位報銷相關(guān)的費用，仍然侵犯了職務(wù)的廉潔性和公款管理制度，仍然符合公款旅游行為的違紀(jì)構(gòu)成。
《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第九十二條規(guī)定的接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的旅游，強調(diào)的是可能影響公正執(zhí)行公務(wù)，侵害的是職務(wù)行為的廉潔性，但沒有侵犯公款管理制度。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百零五條規(guī)定的參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動，借機(jī)旅游，強調(diào)的是對公款違規(guī)使用，屬于揮霍浪費公款的行為。
前者不區(qū)分花費的是公款還是私款，只要可能影響公正執(zhí)行公務(wù)，情節(jié)較重就構(gòu)成違紀(jì)；后者只能是使用公款支付旅游費用，才構(gòu)成違紀(jì)。如果接受下屬單位的公款旅游，則一個行為可能同時符合《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第九十二條和第一百零五條的違紀(jì)構(gòu)成，按照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第二十四條的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)該依照處分較重的條款定性處理。
(二)改變公務(wù)行程，借機(jī)旅游與擅自變更出國(境)路線的區(qū)分
《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》第十三條規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全并嚴(yán)格執(zhí)行國內(nèi)差旅內(nèi)部審批制度。從事公務(wù)活動應(yīng)該嚴(yán)格按照報批公差計劃和公務(wù)行程路線進(jìn)行，但有的黨員干部出差在外，擅自改變公務(wù)行程，借機(jī)到相關(guān)的景點旅游觀光，而且將產(chǎn)生的旅游費用用公款進(jìn)行報銷，其侵犯了職務(wù)的廉潔性，也侵犯了公款的管理制度。
針對因改變公務(wù)行程借機(jī)旅游的問題，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百零五條第一款作出規(guī)定，該款針對的是境內(nèi)公款旅游，因此該違紀(jì)行為中的公務(wù)行程特指國內(nèi)公務(wù)行程，不包括國外公務(wù)行程。
《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百三十一條規(guī)定的擅自變更出國(境)路線的違紀(jì)行為主觀動機(jī)多樣，在多數(shù)情況下是為了到國外景點旅游觀光，或者拜親訪友、辦理私事等與外事工作無關(guān)的活動。中央紀(jì)委印發(fā)的《用公款出國(境)旅游及相關(guān)違紀(jì)行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》規(guī)定，用公款出國(境)旅游行為是指無出國(境)公務(wù)，組織或者參加用公款支付全部或者部分費用，到國(境)外進(jìn)行參觀、游覽等活動的行為；
其中包括無實質(zhì)性公務(wù)，以考察、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、研討、招商、參展、參加會議等名義，變相用公款出國(境)旅游的行為。因此有實質(zhì)性公務(wù)，但中途改變公務(wù)行程借機(jī)旅游的行為應(yīng)以“擅自變更出國(境)路線”定性量紀(jì)。
同時需要注意的是，該違紀(jì)行為突出的重點是存在擅自的主觀故意，擅自是指未向組織請示批準(zhǔn)，個人私自決定。實務(wù)中，即使是出于工作目的，未向組織請示批準(zhǔn)，擅自變更出國(境)路線也違反外事工作紀(jì)律，應(yīng)依規(guī)依紀(jì)給予相應(yīng)的處分。
但因工作需要和意外情況確需變更路線，而又來不及請示報批的，事后應(yīng)當(dāng)及時向組織報告說明，經(jīng)查證屬實的，不應(yīng)予以追究。
(三)與貪污罪的區(qū)分
貪污罪的客觀方面表現(xiàn)為行為人利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財物的行為。如果行為人利用職務(wù)上的便利，假借考察學(xué)習(xí)等名目或者虛構(gòu)考察學(xué)習(xí)等名義，非法占有并消費公共財產(chǎn)。
此時不存在真正意義上的公款旅游，而是行為人利用職務(wù)上的便利，騙取公共財物，符合貪污罪客觀方面的構(gòu)成要件。
司法實踐中，如果國家工作人員虛構(gòu)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、考察調(diào)研的名義進(jìn)行公款旅游，不論是以個人錢款墊付旅游費用、事后以其他票據(jù)用公款報銷，還是以虛假的旅游發(fā)票用公款報銷，都表明國家工作人員主觀上具有非法占有公共財產(chǎn)的故意，符合貪污罪的犯罪構(gòu)成，應(yīng)該定性為貪污罪，不能定性為違反黨的紀(jì)律來降格處理。
相關(guān)案例[3]：方某某利用擔(dān)任某市交通運輸管理所所長之職務(wù)便利，虛構(gòu)事實，向單位報銷其私人消費的費用，騙取公共財物共計142406.38元。其中方某某虛構(gòu)旅游考察的名義，私下與他人到外地旅游，并將產(chǎn)生的旅游費用7萬余元在單位賬戶上報銷。法院認(rèn)為方某某利用職務(wù)上的便利，用公款私下招待自己的戰(zhàn)友，并多次帶著駕駛員許某等人用公款旅游的行為，依法應(yīng)按貪污罪論處。
虛構(gòu)考察學(xué)習(xí)等名義用公款報銷或者私人旅游由公家買單，認(rèn)定構(gòu)成貪污罪沒有疑義。純粹的公款旅游是否入刑曾引起激烈爭論，反對入刑者認(rèn)為公款旅游是一種公款消費行為，在我國現(xiàn)實生活當(dāng)中，公款消費和個人消費存在公私不分的情況，此行為雖然違紀(jì)，但目前尚無法按照貪污罪懲處。實踐中，公款旅游仍被定義為違紀(jì)，與貪腐犯罪始終保持“一步之遙”。偶爾有公款旅游行為被作為受賄、貪污犯罪處理，但僅是個案，不具有普遍性。
